Um país deve pagar sua dívida?
Para as Nações Unidas, “um Estado não poderia fechar suas escolas, suas universidades e seus tribunais e negligenciar seus serviços públicos ao ponto de expor sua população à desordem e à anarquia, simplesmente para dispor dos fundos necessários para cumprir com suas obrigações em relação a seus credores estrangeiros”
por Damien Millet, Eric Toussaint
Antigamente, havia, o Primeiro Mundo, o “Norte”, supostamente constituído por um bloco de prosperidade; o Segundo Mundo, aquele dos países soviéticos; e, por fim, o Terceiro Mundo, reagrupando os países pobres do Sul e submetidos desde os anos 1980 às regras do FMI. O segundo desapareceu no início dos anos 1990 com a dissolução da União Soviética. Com a crise financeira de 2008, o Primeiro Mundo se transformou, tanto que atualmente nenhuma divisão geográfica parece pertinente. São distinguíveis apenas duas categorias de população: um punhado que tira proveito do capitalismo contemporâneo e a grande maioria, que o sustenta. Sobretudo pelo mecanismo da dívida.
Ao longo dos últimos trinta anos, os gargalos da economia mundial se situaram na América Latina, na Ásia ou nos países ditos “em transição” do ex-bloco soviético. Desde 2008, a União Europeia, por sua vez, provoca dúvidas. Enquanto a dívida externa média total dos países da América Latina atingia 23% do Produto Interno Bruto (PIB) no fim de 2009, ela chegava a 155% na Alemanha, 187% na Espanha, 191% na Grécia, 205% na França, 245% em Portugal e 1.137% na Irlanda.1 Números nunca antes vistos.
Ao contrário dos Estados Unidos, que podem se abastecer em liquidez na Reserva Federal, sobretudo pelo viés da criação monetária, os países-membros da zona do euro não dispõem dessa ferramenta: o regulamento do Banco Central Europeu (BCE) proíbe o financiamento direto dos Estados. Assim, quando entre 2007 e 2009 houve uma mobilização para “salvar os bancos” – por uma quantia total de 1,2 bilhão de euros em compromissos e garantias diversas –, o financiamento dependeu de investidores institucionais: essencialmente fundos de pensão, companhias de seguro e…bancos privados.
Uma das consequências inesperadas da crise foi permitir aos bancos da Europa Ocidental, sobretudo franceses e alemães, o uso de fundos emprestados pela Reserva Federal e pelo BCE para aumentar, entre 2007 e 2009, sua exposição em diversos países (Grécia, Irlanda, Portugal, Espanha) e realizar vultosos lucros. Entre junho de 2007 (início da crise dos subprimes) e setembro de 2008 (falência do Lehman Brothers), os empréstimos dos bancos privados da Europa Ocidental para a Grécia aumentaram 33%, passando de 120 bilhões para 160 bilhões de euros.
Cenários de horror
Na primavera de 2010, enquanto fortes turbulências sacudiam a zona do euro, o BCE emprestava a taxas vantajosas de 1% aos bancos privados. Estes, ao contrário, exigem de países como a Grécia uma remuneração bem superior: entre 4% e 5% para empréstimos de uma duração de três meses e cerca de 12% para títulos de dez anos.Qual é a justificativa para tais exigências? O “risco de default”que pesa sobre os títulos desse país. Uma ameaça tão forte que as taxas aumentaram consideravelmente: em maio de 2011, os juros a dez anos ultrapassaram 16,5%. Além disso, a fim de conferir liquidez ao mercado da dívida soberana, o BCE está garantindo os créditos detidos por bancos privados comprando os títulos dos Estados… aos quais, em princípio, é proibido emprestar diretamente.
Tal esquema merece ser perenizado de maneira obstinada? Afinal, se os bancos exigem uma remuneração que leve em conta o “risco de default”, não seria mais coerente visualizar uma suspensão dos pagamentos, ou ainda anular as dívidas julgadas ilegítimas?2 Em geral, mencionar tal opção desperta de imediato previsões de caos ao qual necessariamente ela conduziria: um “cenário de horror”, estima Christian Noyer, presidente do Banco da França.3 Mas, do ponto de vista das populações, o “cenário de horror” não seria pôr em prática os programas de austeridade anunciados?
Um analista pouco inclinado ao sentimentalismo terceiro-mundista como Henry Kissinger, ex-secretário de Estado norte-americano, afirmava em 1989 sobre o tema dos planos de ajuste estrutural impostos aos países latino-americanos: “Nenhum governo democrático pode suportar uma austeridade prolongada e as restrições orçamentárias dos serviços sociais exigidas pelas instituições internacionais”.4 Menos ainda se considerarmos que, uma vez os antigos empréstimos sendo em parte cobertos por novos empréstimos, a dívida não para de crescer, apesar dos pagamentos: em 2009, os poderes públicos dos países em desenvolvimento tinham pago o equivalente a 98 vezes o que era devido em 1970. Enquanto isso, a dívida tinha sido multiplicada por 32.
É para esse caminho que os governos europeus estão levando suas populações, recusando-se a ativar alavancas políticas que permitiriam uma mudança de trajetória. Uma alternativa, no entanto, é possível tanto para o Norte como para o Sul. Ao longo dos últimos dez anos, alguns países optaram por suspender o pagamento e anular uma parte da dívida: a Argentina em 2001 (graças a uma suspensão dos pagamentos durante três anos, ela impôs a seus credores privados uma redução de mais de metade de sua dívida em 2005) ou, mais recentemente, o Equador (ver box). Sem que o caos se instale: “Tanto a teoria quanto a prática sugerem que o temor do fechamento da torneira de crédito foi exagerada”, concluiu Joseph Stiglitz, economista-chefe do Banco Mundial de 1997 a 2000.5 Entre 2003 e 2010, a Argentina registrou uma taxa média de crescimento anual de mais de 8%. A suspensão dos pagamentos não levou obrigatoriamente ao cataclismo prometido pelas Cassandras da dívida. Além disso, pode um defaultser considerado legítimo?
As Nações Unidas
Para celebrar um contrato de empréstimo, um Estado deve dar seu livre consentimento. Desse consentimento nasce a obrigação de pagar a dívida. Entretanto, esse princípio não é absoluto: ele é submetido à legislação do direito internacional. Assim, o artigo 103 da Carta da ONU proclama: “Em caso de conflito entre as obrigações dos membros das Nações Unidas em virtude da presente Carta e suas obrigações e qualquer outro acordo internacional, as primeiras prevalecerão”. Entre elas, encontra-se, no artigo 55 da Carta: “O crescimento dos níveis de vida, de pleno emprego e das condições de progresso e de desenvolvimento na ordem econômica e social”.
Os “planos de ajuda” concedidos pela Comissão Europeia, o BCE e o FMI aos países em dificuldades (visando permitir-lhes o pagamento a seus credores) respondem a essas exigências? Em 2009, a Letônia se viu obrigada a reduzir suas despesas públicas em um equivalente a 15% do PIB − diminuição do salário dos funcionários de 20%, redução nas aposentadorias (julgada anticonstitucional alguns meses depois) de 10% e fechamento de escolas e hospitais.6 No entanto, desde 1980, a Comissão do Direito Internacional das Nações Unidas proclama: “Um Estado não poderia, por exemplo, fechar suas escolas, suas universidades e seus tribunais, suprimir sua polícia e negligenciar seus serviços públicos ao ponto de expor sua população à desordem e à anarquia, simplesmente para dispor dos fundos necessários para cumprir com suas obrigações em relação a seus credores estrangeiros”.7
A Convenção de Viena de 1986, que completa a de 1969 sobre o direito dos tratados,8 identifica os diferentes vícios de consentimento podendo levar à anulação de um contrato de empréstimo. Seu artigo 49 trata do “dolo”: “Um Estado ou uma organização internacional que foi levado a concluir um tratado pela conduta fraudulenta de outro Estado ou organização que tenha participado da negociação pode invocar a fraude como tendo invalidado seu consentimento em obrigar-se pelo tratado”. Não poderíamos qualificar de doloso e fraudulento o comportamento do FMI, pela abissal diferença entre seu discurso e a realidade?
O Fundo Monetário
O artigo 1° do Estatuto do FMI prevê que um de seus objetivos é “facilitar a expansão e o crescimento harmonioso do comércio internacional e contribuir assim para o estabelecimento e a manutenção de níveis elevados de emprego e de renda real e o desenvolvimento de recursos produtivos de todos os Estados-membros, objetivos principais da política econômica”. Aumento do desemprego, queda da renda, privatizações: as medidas impostas pela instituição levam com frequência a uma situação bem diferente. E será que se pode falar em livre consentimento de um Estado quando este fica preso entre o fogo cruzado dos especuladores do mercado financeiro, da Comissão Europeia e do FMI?
A lista de argumentos suscetíveis de justificar a suspensão dos pagamentos e de legitimar a anulação pura e simples de dívidas julgadas ilegítimas revela-se, assim, longa.9 Há alguns meses, aliás, a opção se impõe progressivamente como uma evidência, incluindo-se aí o meio dos especuladores: segundo os bancos de investimento Morgan Stanley e JP Morgan, os mercados consideram que há 70% de probabilidade de que ocorra um default da dívida na Grécia (contra 50% dois meses atrás).
O fenômeno não passou despercebido entre os investidores. Preocupados com a ideia de ver um reescalonamento de seus pagamentos ou uma redução do valor de seus créditos (no contexto de uma renegociação defendida atualmente por Berlim), os bancos franceses diminuíram em 2010 sua exposição à dívida soberana grega: esta passou de 19 bilhões para 10bilhões de euros. Os bancos alemães realizaram um movimento similar: seus contratos baixaram, entre maio de 2010 e fevereiro de 2011, de 16 bilhões para 10 bilhões de euros. Discretamente, instituições públicas como o FMI, o BCE e os governos europeus substituíram os bancos e outros investidores privados. O BCE detém 66 bilhões de euros de títulos soberanos gregos (isto é, 20% da dívida pública do país); o FMI e os governos europeus emprestaram até agora 33,3 bilhões de euros. O mesmo processo se inicia com Irlanda e Portugal.“O que significa que, em caso de reestruturação, são os contribuintes – em vez dos investidores – que pagarão a conta”,10 resumiu o New York Times. Será essa a direção que realmente queremos tomar?
1 Notemos que, se o peso relativo da dívida externa pública se estabilizou globalmente nos países em desenvolvimento, aquele da dívida pública interna aumentou de maneira considerável. Ler Renaud Lambert, “Dette d’hier et dette d’aujourd’hui”, Manière de Voir, n.113, outubro-novembro de 2010.
2 Ler Laurent Cordonnier, “Un pays peut-il faire faillite?”, Le Monde diplomatique, março de 2010.
3 Citado por Ingrid Melander e Paul Taylor, “Mises em garde sur un possible reprofilage de la dette grecque”, Reuters, 24 de maio de 2011.
4 Extraído de “Bush y la deuda latinoamericana”, Clarín, 8 de fevereiro de 1989. Citado por Miguel Angel Espeche Gil, La doctrina Espeche: Ilicitud del alza unilateral de los intereses de la deuda externa, Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho
Internacional, 15o Congresso, 23-29 de abril de 1989, Santo Domingo (República Dominicana).
5 Barry Herman, José Antonio Campos e Shari Spiegel, Overcoming developing country debt crises, Oxford University Press, Oxford, 2010.
6 Ler Philippe Rekacewicz e Ieva Rucevska, “Aucun vent de panique, mais…”, Le Monde diplomatique, setembro de 2009.
7 “Annuaire de la Commission du Droit International de l’ONU” (ACDI), 1980, v.I, A/CN.4/SER.A/1980,p.148.
8 A Convenção de 1969 entrou em vigor em 1980; a de 1986 está em processo de ratificação.
9 Para ver a lista completa, ler Cécile Lamarque e Renaud Vivien, “Comment suspendre le paiement des dettes publiques sur une base légale”. In: La dette ou la vie, capítulos 20 e 21, Aden/CADTM, 2011.
10 Landon Thomas Jr., “In Greece, some see a new Lehman”, The New York Times, 12 de junho de 2011.
(www.diplomatique.uol.com.br)
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